Cass. n. 4690/2008
(Sentenza inviata dall’Avv. Francesco Orecchioni)
Quando l’amministrazione statale sia stata in giudizio avvalendosi di un proprio dipendente, secondo lo schema di cui all’art. 417 bis c.p.c., la notifica della sentenza ai fini del decorso del termine di impugnazione va effettuata allo stesso dipendente.
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Sentenza n. 4690 del 22 febbraio 2008
(Sezione Lavoro, Presidente G. Ianniruberto, Relatore F. Curcuruto)
B.L. e gli altri ricorrenti indicati in epigrafe, tutti appartenenti alla categoria del personale Amministrativo – Tecnico – e Ausiliario (c.d. A.T.A) già dipendenti di ente locale, sono stati trasferiti, a decorrere dal 1 gennaio 2000, in applicazione della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 8, alle dipendenze del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.
Il Ministero ha riconosciuto loro solo l’anzianità equivalente al trattamento economico maturato presso l’ente di provenienza (c.d. maturato economico).
Essi lo hanno pertanto convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Grosseto, e ne hanno chiesto la condanna al pagamento delle differenze retributive derivanti dal riconoscimento integrale dell’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza, invocando l’applicazione della L. n. 124 del 1999, art. 8, comma 2, sopra cit., che di tale anzianità garantisce il riconoscimento “ai fini giuridici ed economici”.
2. Il primo Giudice ha accolto la domanda, con sentenza depositata il 10 aprile 2003.
3. Il Ministero ha impugnato la sentenza con ricorso depositato il 25 febbraio 2004. Gli appellati hanno resistito sollevando eccezione di tardività dell’appello e chiedendo comunque il rigetto del gravame.
4. La Corte d’appello di Firenze, respinta l’eccezione di tardività, ha accolto il gravame.
Nel pervenire a tale decisione la Corte territoriale, ricordato che l’Amministrazione era stata rappresentata e difesa nel giudizio di primo grado da propri dipendenti a norma dell’art. 417 bis c.p.c., ed aveva eletto domicilio presso il C.S.A. – Centro Servizi Amministrativi (ex Provveditorato agli studi) di Grosseto, ha ritenuto irrilevante ai fini del decorso del termine breve per l’impugnazione la notifica della sentenza fatta il 7 gennaio 2004 presso il CSA, ed invece necessaria, ai fini anzidetti, la notifica all’Avvocatura dello Stato secondo le regole del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11, comma 2, non derogate dall’art. 417 bis c.p.c..
Quanto al merito, la Corte territoriale ha osservato che la cit. L. n. 124 del 1999, art. 8, comma 2, era stato validamente derogato, in senso peggiorativo, come consentito dal D.Lgs n. 165 del 2001, art. 2comma 2, dall’Accordo 20 luglio 2000 fra l’ARAN e le OO. SS, poi recepito nel decreto interministeriale 5 aprile 2001, il quale, come era incontroverso, riconosceva al personale già dipendente degli enti locali, transitato alle dipendenze dello Stato nel comparto scuola, il solo maturato economico, ossìa l’anzianità equivalente al trattamento economico maturato presso l’ente di provenienza e non l’intera anzianità di servizio come invece stabilito dalla legge.
5. I ricorrenti chiedono la cassazione di questa sentenza con ricorso fondato su due motivi. Il Ministero resiste con controricorso, nel quale eccepisce l’inammissibilità del ricorso per mancanza dell’esposizione sommaria dei fatti, richiesta dall’art. 366, comma 1, n. 3, e per mancata indicazione precisazione del tipo di vizio denunziato.
Il Ministero ha illustrato il controricorso con ampia memoria.
Motivi della decisione
6. Il ricorso è ammissibile. Il fatto rilevante ai fini del decidere emerge dalla complessiva lettura del ricorso. Il tipo di vizio denunziato è palesemente quello di violazione di legge, come risulta esplicitamente nel secondo motivo e, seppur meno immediatamente, nel primo motivo. Con esso i ricorrenti si dolgono della statuizione di tempestività dell’appello, denunziandone il contrasto con l’art. 417 bis c.p.c., che avrebbe dovuto essere applicata quale norma speciale rispetto al R.D. n. 1611 del 1933.
7. Con il secondo motivo di ricorso i ricorrenti si dolgono invece del mancato riconoscimento del loro diritto all’inquadramento della L. n. 124 del 1999, ex art. 8, comma 2, erroneamente – a loro avviso- considerato derogabile da fonti sottordinate quali il decreto 5 aprile 2001, per falsa interpretazione del D.Lgs n. 165 del 2001, art. 2, e del D.Lgs n. 80 del 1998.
8. Per decidere del primo motivo, che ha carattere pregiudiziale, occorre far riferimento anzitutto all’art. 170 c.p.c., (“Notificazioni e comunicazioni nel corso del procedimento”) il quale, nel testo applicabile ratione temporis, non inciso peraltro per questa parte dalla modifiche apportate dalla L. 28 dicembre 2005, n. 263, dispone al comma 1 che: “Dopo la costituzione in giudizio tutte le notificazioni e le comunicazioni si fanno al procuratore costituito salvo che la legge disponga altrimenti”, ed al comma 3, che: “Le notificazioni e le comunicazioni alla parte che si è costituita personalmente sì fanno nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto”.
Va poi considerato l’art. 285 c.p.c., (“Modo di notificazione della sentenza”) il quale dispone a sua volta che: “La notificazione della sentenza, al fine della decorrenza del termine per l’impugnazione si fa, su istanza di parte, a norma dell’art. 170, commi 1 e 3”.
Infine, il R.D. n. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11, (“Approvazione del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’avvocatura dello Stato”), inserito nel capo III di tale tu. ( recante la disciplina della “Citazione in giudizio delle amministrazioni dello stato ed altre notificazioni alle stesse”) prescrive che: “Tutte le citazioni, i ricorsi e qualsiasi atto di opposizione giudiziale, nonchè le opposizioni ad ingiunzione e gli atti istitutivi di giudizi che si svolgono innanzi alle giurisdizioni amministrative o speciali, od innanzi agli arbitri, devono essere notificati alle Amministrazioni dello Stato presso l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l’autorità giudiziaria innanzi alla quale è portata la causa, nella persona del Ministro competente.
Ogni altro atto giudiziale e le sentenze devono essere notificati presso l’ufficio dell’avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l’autorità giudiziaria presso cui pende la causa o che ha pronunciato la sentenza.
Le notificazioni di cui ai comma precedenti devono essere fatte presso la competente avvocatura dello Stato a pena di nullità da pronunciarsi anche d’ufficio”.
La disposizione appena richiamata, come questa Corte ha avuto occasione di precisare (v. in proposito, nella motivazione, Cass. 28 aprile 1999, n. 4276) costituisce sviluppo della (ed è organicamente collegata con la) regola fondamentale in materia di rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato, fissata dal cit. R.D. n. 1611 del 1933, art. 1, il cui testo recita:
“La rappresentanza, il patrocinio e l’assistenza in giudizio delle amministrazioni dello Stato, anche se organizzate ad ordinamento autonomo, spettano all’avvocatura dello Stato. Gli avvocati dello Stato esercitano le loro funzioni innanzi a tutte le giurisdizioni ed in qualunque sede e non hanno bisogno di mandato, neppure nei casi nei quali le norme ordinarie richiedono il mandato speciale, bastando che consti della loro qualità”.
Tale regola generale è accompagnata peraltro da ulteriori specificazioni.
L’art. 2 dello stesso testo, formato da due commi, prevede infatti nel primo che: “Per la rappresentanza delle amministrazioni dello Stato nei giudizi che si svolgono fuori della sede degli uffici dell’avvocatura dello Stato, questa ha facoltà di delegare funzionari dell’amministrazione interessata, esclusi i magistrati dell’ordine giudiziario, ed in casi eccezionali anche procuratori legali, esercenti nel circondario dove si svolge il giudizio” e nel comma 2, (aggiunto dalla L. 10 maggio 1982, n. 271, art. 1) che “L’Avvocatura dello Stato ha facoltà di conferire – in relazione a particolari accertate esigenze – la delega di cui al comma 1, del presente articolo a procuratori legali per quanto concerne lo svolgimento di incombenze di rappresentanza nei giudizi, civili e amministrativi, che si svolgono nelle sedi degli uffici dell’Avvocatura generale dello Stato o delle avvocature distrettuali, relativi a materie riguardanti enti soppressi” Inoltre,come disposto dal successivo art. 3. “Innanzi alle preture ed agli uffici di conciliazione le amministrazioni dello Stato possono, intesa l’avvocatura dello Stato, essere rappresentate dai propri funzionari che siano per tali riconosciuti”.
A tali prescrizioni di carattere generale, nelle quali non vi è menzione di specifiche materie oggetto di controversia, ne è stata ora affiancata una di carattere particolare con l’art. 417 bis c.p.c., (inserito dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 42, comma 1, e poi modificato, nel comma 3, dal D.Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, art. 19, comma 17).
L’art. cit. (rubricato come “Difesa delle pubbliche amministrazioni”) dispone infatti quanto segue:
1 Nelle controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 413, comma 5, limitatamente al giudizio di primo grado le amministrazioni stesse possono stare in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti.
2 Per le amministrazioni statali o ad esse equiparate, ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, la disposizione di cui al comma precedente si applica salvo che l’Avvocatura dello Stato competente per territorio, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, determini di assumere direttamente la trattazione della causa dandone immediata comunicazione ai competenti uffici dell’amministrazione interessata, nonchè al Dipartimento della funzione pubblica, anche per l’eventuale emanazione di direttive agli uffici per la gestione del contenzioso del lavoro. In ogni altro caso l’Avvocatura dello Stato trasmette immediatamente, e comunque non oltre 7 giorni dalla notifica degli atti introduttivi, gli atti stessi ai competenti uffici dell’amministrazione interessata per gli adempimenti di cui al comma precedente.
3 Gli enti locali, anche al fine di realizzare economie di gestione, possono utilizzare le strutture dell’amministrazione civile del Ministero dell’interno, alle quali conferiscono mandato nei limiti di cui al comma 1″.
9. La questione posta dal ricorso, da risolvere sulla base del quadro normativo così individuato, consiste nello stabilire se quando l’amministrazione statale sia stata in giudizio avvalendosi di un proprio dipendente, secondo lo schema di cui all’art. 417 bis c.p.c., la notifica della sentenza ai fini del decorso del termine di impugnazione vada effettuata allo stesso dipendente a norma dell’art. 285 del c.p.c., che, come visto, rinvia in modo specifico a tale fine all’art. 170 commi 1 e 3, ovvero a norma del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, che, come pure s’è visto, impone la notifica di ogni altro atto giudiziale, diverso da quelli di cui al comma 1, e delle sentenze “presso l’ufficio dell’avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l’autorità giudiziaria presso cui pende la causa o che ha pronunciato la sentenza”.
10. Sulla questione, non risultano, a quanto consta, precedenti specifici. Possono esser tuttavia utilizzate, previa l’esatta individuazione della loro portata, le numerose decisioni rese da questa Corte in relazione sia alla ipotesi, sopraindicata, cui fanno riferimento al cit. R.D. 1933 del 1611, artt. 2 e 3, che a quella, contemplata nella L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 23, il quale dispone, nel comma 4, che nei giudizi di opposizione ad ordinanza – ingiunzione “L’opponente e l’autorità che ha emesso l’ordinanza possono stare in giudizio personalmente; l’autorità che ha emesso l’ordinanza può avvalersi anche di funzionari appositamente delegati”. Va anche considerato l’orientamento di questa Corte in materia di notifica della sentenza nel processo tributario, a norma del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 38, comma 2.
11. Secondo un indirizzo ormai consolidato, la notifica, ai fini del decorso dei termini per la sua impugnazione, della sentenza pronunciata in un giudizio nel quale sia parte una amministrazione dello Stato e nel quale l’Avvocatura dello Stato abbia delegato per la rappresentanza della Amministrazione un procuratore legale esercente nel circondario dove si è svolto il giudizio, come consentitole dal R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 2, comma 1, deve essere effettuata all’Avvocatura dello Stato presso i suoi uffici, secondo il regime dettato dallo stesso R.D. n. 1611 del 1933, art. 11; pertanto la notifica effettuata al procuratore legale delegato è radicalmente nulla, con la conseguente inidoneità di tale notifica a far decorrere il termine breve per l’impugnazione della sentenza e impugnabilità della stessa sentenza entro il termine lungo di cui all’art. 327 c.p.c., (Cass. Sez. U, Sentenza 2 maggio 1996, n. 4000; in senso conforme, Cass. 20 ottobre 1997, n. 10298; Id., 18 giugno 1998, n. 6098; Id., 9 ottobre 2000, n. 13448; Id., 25 giugno 2002, n. 9628; Id., 10 dicembre 2004, n. 21127).
12. Diverso è peraltro il trattamento, fatto dalla giurisprudenza,del caso in cui l’amministrazione sia stata difesa da un proprio funzionario.
Con riferimento a tale specifica ipotesi, si è affermato infatti, seppur non recentemente, che “Le disposizioni in tema di notifiche alle amministrazioni dello Stato, di cui al R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11, modificato dalla L. 25 marzo 1958, n. 260, sono applicabili soltanto quando l’Amministrazione sia rappresentata e difesa dall’Avvocatura dello Stato; quando invece l’Amministrazione stessa si avvalga della facoltà, prevista dall’art. 2 del citato R.D., di farsi rappresentare in giudizio da un proprio funzionario, per tale riconosciuto, la notificazione e comunicazione degli atti processuali deve essere eseguita direttamente e personalmente al funzionario stesso, unico e legittimo destinatario nella sua qualità di rappresentante processuale. Ne consegue che la notifica della sentenza di primo grado eseguita presso tale soggetto è idonea a far decorrere il termine breve per la proposizione dell’appello. (Cass. 10 dicembre 1991, n. 13330; e nello stesso senso Cass. 14 marzo 1988, n. 2432).
Sebbene le massime possano indurre qualche incertezza interpretativa, dal momento che di facoltà per l’amministrazione di farsi rappresentare da “funzionari per tali riconosciuti” si parla non nell’art. 2, (che si riferisce ad un potere non dell’amministrazione ma dell’Avvocatura di delegare funzionari dell’amministrazione interessata ed eccezionalmente procuratori legali) ma nel successivo R.D. n. 1611 del 1933, art. 3, il principio che ne emerge è sostanzialmente chiaro e può esser ricostruito nel senso che, la norma speciale di cui all’art. 11 del testo unico cit., in tema di disciplina delle notificazioni e delle comunicazioni all’Avvocatura dello Stato opera, anche per ciò che attiene alla notifica della sentenza, nel caso normale in cui quell’ufficio assuma direttamente la rappresentanza processuale dell’amministrazione interessata.
Assolutamente pacifico è poi che nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa della L. n. 689 del 1981, ex art. 23, le previsioni dei commi 2 e 4, di tale norma, laddove rispettivamente stabiliscono che il decreto di fissazione dell’udienza di comparizione delle parti debba essere notificato dalla cancelleria, unitamente al ricorso introduttivo, all’opponente ed all’autorità che ha emesso l’ordinanza impugnata, e che tali parti possono stare in giudizio personalmente, potendo l’autorità opposta avvalersi di funzionari appositamente delegati, allorquando detta autorità sia un’amministrazione dello Stato, comportano una deroga al comma 1 del R.D. n. 1611 del 1933, art. 11, sull’obbligatoria notifica degli atti introduttivi di giudizio contro le amministrazioni dello Stato all’Avvocatura dello Stato ed inoltre, allorquando l’autorità opposta sia rimasta contumace ovvero si sia costituita personalmente (o tramite funzionario delegato), anche una deroga al comma 2, del suddetto art. 11, che prevede la notificazione degli altri atti giudizi ari e delle sentenze sempre presso la stessa Avvocatura. Ne consegue che la notificazione della sentenza che chiude il giudizio di opposizione, ai fini del decorso del termine breve per l’impugnazione, deve essere effettuata alla stessa autorità opposta e non presso l’ufficio dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato,territorialmente competente, trovando applicazione i principi generali di cui agli artt. 292 e 285 c.p.c., i quali disciplinano anche le controversie in cui sia parte un’amministrazione dello Stato, in caso di inapplicabilità del predetto art. 11, (in base a tali principi la Suprema Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso di un’amministrazione statale, la quale, ancorchè le fosse stato notificata la sentenza impugnata, non aveva osservato il termine breve per ricorrere), (Cass. Sez. un. 24 agosto 1999, n. 599; conf., fra le altre, Id., 3 agosto 2000, n. 10200; Id., 7 settembre 2001, n. 11481; 17 gennaio 2003, n. 655; Id., 7 luglio 2006, n. 15596; Id., 19 giugno 2007, n. 14279).
13. Deve infine essere ricordato che la giurisprudenza di legittimità, in base alle analogie riscontrate con il menzionato giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, ha pressochè costantemente interpretato il D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 38, comma 2, (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nella L. 30 dicembre 1991, n. 413, art. 30) nel senso che la notifica della sentenza va effettuata all’ufficio finanziario che ha emesso l’atto impugnato a meno che quest’ultimo non si sia fatto assistere dall’Avvocatura dello Stato( Cass. 3 ottobre 1998, n. 9846; Id., 21 ottobre 1998, n. 10420; Id., 28 ottobre 1998, n. 10752; Id., 28 aprile 1999, n. 4276, cit). Nè qui rileva che tale orientamento sia stato superato dal legislatore,sancendo con la L. 133 del 1999, art. 21, (peraltro dichiarata illegittima da C.Cost. 22/11/2000, n. 525, proprio nella parte in cui estende anche al periodo anteriore alla sua entrata in vigore l’efficacia dell’interpretazione autentica) l’obbligo di interpretare il predetto D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 38, nel senso che la notifica va effettuata presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato e non presso l’Avvocatura generale, nè presso gli uffici finanziari che hanno emesso gli atti impugnati.
14. La formulazione testuale dell’art. 417 bis c.p.c. rende difficilmente contestabile che il legislatore abbia voluto introdurre con esso una norma che conferisce in generale alle pubbliche amministrazione, nelle controversie relative ai rapporti di lavoro, la facoltà di stare in giudizio, in primo grado, mediante loro dipendenti, in piena coerenza del resto con quanto dispone l’attuale D.Lgs n. 165 del 2001, art. 12, introdotto anch’esso dallo stesso D.Lgs 31 marzo 1998, n. 80, art. 12, nell’attuazione della delega diretta alla devoluzione al Giudice ordinario delle controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, con contestuale previsione di misure organizzative e processuali anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso: art. 11, comma 4, lett. g, circa la necessaria organizzazione del contenzioso del lavoro da parte delle amministrazioni pubbliche, nel segno dell'”efficace svolgimento di tutte le attività stragiudiziali e giudiziali inerenti alle controversie” (così testualmente l’art. 12, cit.).
15. Tale attribuzione, nel caso delle amministrazioni statali, deve evidentemente tenere conto dello specifiche esigenza di raccordo con le funzioni di rappresentanza e difesa dell’ufficio dell’Avvocatura dello Stato. Ad esse il legislatore ha provveduto con la disposizione in base alla quale la facoltà attribuita dall’art. 417 bis c.p.c., comma 1, cessa di operare, nei singoli casi, qualora, il suddetto ufficio determini di assumere direttamente la trattazione della causa.
Si è quindi alla presenza di una disposizione che esprime due norme diverse e coordinate, la prima delle quali conferisce, nella materia all’amministrazione statale, come ad ogni altra amministrazione pubblica, la facoltà di stare in giudizio direttamente mentre la seconda limita la facoltà così conferita.
D’altra parte, nel disegno legislativo, qui piuttosto lontano da entrambe i modelli di rapporto fra amministrazioni e ufficio dell’Avvocatura delineati nel cit. R.D. n. 1611 del 1933, artt. 2 e 3, anche la determinazioni di detto ufficio sono condizionate da valutazioni correlate al rilievo giuridico o economico della questione. Ciò vuoi dire che, pur nella discrezionalità inevitabile di siffatti apprezzamenti, la norma di riferimento si preoccupa di definire in certo modo gli ambiti rispettivi di intervento dell’amministrazione coinvolta nella controversia e dell’ufficio cui di regola ne è affidata la rappresentanza e difesa, differenziandosi anche per tale aspetto dagli schemi somministrati dal R.D. n. 1611 del 1933.
16. Da ciò che s’è fin qui detto discende che, contrariamente a quanto sostenuto dall’amministrazione resistente nel controricorso e, soprattutto, nella memoria, pur riccamente argomentata, l’art. 417 bis c.p.c., non può esser ricondotto ad una ipotesi sostanziale di delega dall’Avvocatura dello Stato all’amministrazione, sicchè sono destinate a cadere tutte le argomentazioni che su tale ricostruzione si fondano.
17. Non pare inoltre che la soluzione del problema nel senso patrocinato dalla difesa della amministrazione possa derivare dalla circostanza che nel caso delle controversie di lavoro con la p.a. il ricorso introduttivo debba esser notificato a norma del cit. R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11, diversamente da quanto avviene in materia di opposizione a sanzioni amministrative, in materia di contenzioso tributario (D.Lgs n. 546 del 1992 cit.) o di opposizione avverso il decreto di espulsione a norma del D.Lgs 25 luglio 1998, n. 286.
Una volta qualificata la fattispecie dell’art. 417 bis come ipotesi di difesa diretta non è dato comprendere infatti come si possa escludere, quanto alla notifica della sentenza, l’applicazione delle regole specifiche dettate per tale ipotesi, in considerazione delle modalità di notificazione dell’atto introduttivo.
La difesa dell’amministrazione controricorrente sembra annettere, in definitiva, una valenza sistematica alla circostanza che l’atto introduttivo sia notificato all’Avvocatura dello Stato, ma tale valenza è affermata e non dimostrata. Vi sono anzi, ragioni per ritenere che la soluzione adottata dal legislatore risponda esclusivamente ad esigenze pratiche.
Al riguardo i lavori preparatori mostrano anzitutto che nell’originario schema di disegno di legge dalla cui versione definitiva è scaturita la norma in commento (Schema di D.Lgs. contenente modificazioni al D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, ai sensi della L. 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, approvato dal Consiglio dei Ministri il 10 febbraio 1998) era contenuta, nell’ari 28, una disposizione esattamente contraria all’attuale art. 417 bis, c.p.c., in base alla quale il ricorso in controversie di lavoro con i dipendenti avrebbe dovuto essere “notificato direttamente presso l’amministrazione destinataria ai sensi dell’art. 144, comma 4, del codice di procedura civile anche quando trattasi di amministrazione dello Stato”. Parallelamente, con il successivo art. 29 dello schema, veniva formulato l’art. 417 bis prevedendosi, per quanto interessa, che le amministrazioni statali e gli enti pubblici che si avvalgono del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato fossero tenuti a trasmettere immediatamente copia degli atti introduttivi ai competenti uffici dell’avvocatura dello Stato, per consentirle l’esercizio del potere di assumere direttamente la trattazione dellacausa. Orbene, senza ripercorrere le vicende della discussione parlamentare, basta qui mettere in rilievo che la soluzione originaria venne poi giudicata inopportuna e fu quindi mantenuto il regime di notifica degli atti presso l’Avvocatura per il pericolo che un cospicuo numero di ricorsi pervenisse a quest’ultima soltanto dopo l’avvio del processo” (v. lavori della Commissione parlamentare consultiva in ordine all’attuazione della riforma amministrativa ai sensi della L. 15 marzo 1997, n. 59, seduta 18 marzo 1998).
La notifica del ricorso a norma del R.D. n. 1611 del 1933, art. 11, è quindi una delle possibili soluzione tecniche al problema di raccordo di competenze posto dalla previsione normativa dell’art. 417 bis, comma 1, ma nulla dice di per se circa lo specifico problema qui esaminato.
18. Resta peraltro da accertare se l’esplicita limitazione stabilita dall’art. 417 bis c.p.c., che circoscrive al solo giudizio di primo grado la facoltà per l’amministrazione di avvalersi di propri dipendenti fornisca, come affermato dall’amministrazione resistente, argomenti contrari alla conclusione che la sentenza debba, ai fini del decorso del termine di impugnazione, esser notificata al dipendente del quale l’amministrazione si sia avvalsa.
E’ opportuno al riguardo mettere in rilievo come la giurisprudenza richiamata in precedenza, tanto in riferimento alle specifiche norme del R.D. n. 1611 del 1933, sopra menzionate, quanto alle disposizioni della L. n. 689 del 1981, abbia considerato validamente effettuata la notificazione della sentenza al funzionario che ha rappresentato l’amministrazione, benchè in entrambe i casi si tratti di rappresentanza e difesa concernente giudizi di primo o di unico grado. Va poi osservato che la disposizione concernente le modalità di notifica della sentenza (art. 285 c.p.c.), è inserita nel titolo 1 del libro secondo del c.p.c., relativo al giudizio dinanzi al Tribunale, ossia al modello del giudizio di primo grado, Non rileva invece che l’art. 326 c.p.c., sulla decorrenza del termine, faccia parte delle norme sulle impugnazioni. La disposizione in ultimo citata individua l’inizio di tale decorrenza nella data di notifica della sentenza ma nulla dice circa le modalità con cui la notifica deve avvenire. Tali modalità, per contro, trovano disciplina in una disposizione specifica, che, come rimarcato, fa parte delle regole tipiche del processo di primo grado.
Inoltre, l’art. 285 c.p.c., è, in sostanza, diretto a stabilire per la notifica della sentenza modalità di notifica analoghe a quelle degli atti da notificare nel corso del procedimento del quale essa costituisce conclusione. Quindi ritenere che se l’amministrazione è stata in giudizio mediante un proprio dipendente ex art. 417 bis c.p.c., la sentenza deve esser egualmente notificata all’Avvocatura dello Stato significa assegnare in questo caso alla notifica della sentenza modalità diverse da quelle degli atti endoprocessuali e trattare tale ipotesi ignorandone il tratto caratteristico, costituito dalla difesa diretta da parte dell’amministrazione, per assimilarlo al caso, eccezionale, di delega a procuratore a norma della R.D. n. 1611 del 1933, art. 2. Nè, peraltro, la norma risultante dalla complessiva considerazione degli artt. 285 e 170 c.p.c., si giustifica in relazione all’attribuzione al procuratore costituito di poteri che travalicano il l’ambito del primo grado di giudizio, dato che la valida notifica della sentenza al procuratore presuppone solo che questi sia stato costituito nel giudizio, senza che abbia rilievo alcuno l’estensione dei suoi poteri ai gradi successivi. In sostanza, la qualità di esclusivo destinatario della notifica della sentenza (con pacifica parallela inidoneità, ai fini del decorso del termine breve, della notifica fatta alla parte personalmente: v., per tutte, Cass. 22 novembre 2003, n. 17790) rappresenta un effetto legale tipico dei poteri attribuiti dalla legge al difensore, nell’ambito del giudizio cui la sentenza si riferisce.
Quindi, la ricordata previsione normativa, nell’attribuire all’amministrazione la facoltà di avvalersi dei propri dipendenti nel giudizio di primo grado va interpretata nel senso che essa attribuisce in tal modo tutte le capacità connesse alla qualità di difensore in tale giudizio, ivi compresa quella di ricevere la notificazione della sentenza ai fini del decorso del termine di impugnazione, ancorchè tale notificazione si collochi necessariamente in un momento successivo alla conclusione del giudizio stesso.
Si tratta di una interpretazione estensiva del sintagma “giudizio di primo grado” da ritenersi consentita pur trattandosi di una norma di deroga alla regola generale fissata dall’art. 1 del RD 1933/1611 ( secondo cui “La rappresentanza, il patrocinio e l’assistenza in giudizio delle amministrazioni dello Stato, anche se organizzate ad ordinamento autonomo, spettano all’avvocatura dello Stato”) e agli sviluppi di essa fissati nel successivo art. 11 dello stesso testo(già più volte richiamato). Come, anche di recente, precisato nelle giurisprudenza di questa Corte, le nonne eccezionali se non sono suscettibili di interpretazione analogica possono essere oggetto di interpretazione estensiva la quale costituisce il risultato di un’operazione logica diretta ad individuare il reale significato e la portata effettiva della norma, che permette di determinare il suo esatto ambito di operatività, anche oltre il limite apparentemente segnato dalla sua formulazione testuale, e di identificare l’effettivo valore semantico della disposizione, tenendo conto dell’intenzione del legislatore, e quindi di estendere la “regula juris” a casi non espressamente previsti dalla norma, ma dalla stessa implicitamente considerati.(v. fra le più recenti, Cass. 26 agosto 2005, n. 17396).
Nè, data la diversità della fattispecie, concernente un atto di introduzione di un successivo grado di giudizio, tale estensione sipone in contrasto con quanto precisato a proposito dell’art. 417 bis c.p.c., dalle Sezioni unite, di questa Corte, le quali con ordinanza 16 gennaio 2007, n. 752, resa in sede di regolamento di giurisdizione, hanno ritenuto che la validità della notificazione del ricorso per cassazione all’autorità amministrativa invece che all’Avvocatura dello Stato si riferisce all’ipotesi eccezionale della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 23, comma 4, che permette all’autorità (eventualmente organo periferico) emittente l’atto sanzionatorio impugnato di stare in giudizio personalmente, avvalendosi di un funzionario delegato; e che, invece, la stessa conclusione non può essere adottata nell’ipotesi in cui la pubblica amministrazione, parte del rapporto sostanziale di lavoro subordinato, stia direttamente e attraverso un proprio dipendente nel giudizio di primo grado, a norma dell’art. 417 bis c.p.c., dovendo gli atti dei diversi gradi o fasi del giudizio essere notificati all’Avvocatura dello Stato (art. 144 c.p.c.).
19. Infine, contro la conclusione di cui si sta verificando la fondatezza non paiono condivisibili le considerazioni svolte, in particolare nella memoria, circa la lesione del diritto di difesa dell’ amministrazione.
Sul presupposto che la proposizione dell’impugnazione spetta in via esclusiva agli uffici dell’Avvocatura il controricorrente assume che solo se il destinatario della notifica coincide con il titolare del potere di impugnare il diritto di difesa è pienamente garantito.
Viene poi prospettato, sempre sotto il profilo del vulnus all’art. 24 Cost., ed a sostegno di una diversa interpretazione costituzionalmente conforme, che la violazione del diritto dì difesa sarebbe parimenti grave nel caso in cui, mancando una sede dell’amministrazione nella circoscrizione del Giudice adito (ipotesi peraltro quantomeno molto marginale considerando la regola posta dall’art. 413 c.p.c., comma 5) la notifica potrebbe esser fatta presso la cancelleria di quest’ultimo con conseguente materiale impossibilità di conoscenza tempestiva da parte dell’avvocatura.
20. Nessuno dei riferiti rilievi evoca conseguenze tali da rendere impossibile o comunque eccessivamente difficile il diritto di difesa dell’amministrazione.
Essi, in particolare, non tengono conto che, come già detto, nella prospettiva del legislatore l’affidamento della difesa all’amministrazione da un lato si collega con il dovere di assicurare l’efficace svolgimento di tutte le attività stragiudiziali e giudiziali inerenti alle controversie, secondo le vincolanti indicazioni del già richiamato del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 12, e dall’altro presuppone che non siano in gioco questioni di massima o di notevole rilievo economico. E’ facile desumerne anzitutto che attraverso la notifica al dipendente l’amministrazione sarà già in grado di effettuare una prima valutazione sull’opportunità di impugnare, utile anche per l’ufficio che dovrà provvedervi. Ma, soprattutto, le richiamate necessità organizzative implicando l’adozione di misure tali da consentire un dialogo costante fra l’amministrazione stessa e l’Avvocatura dello Stato, che dovrebbe eliminare alla base ogni preoccupazione circa rallentamenti nello scambio di informazioni tra i due soggetti.
Quanto alla possibilità di notifiche presso la cancelleria del giudice adito, è appena il caso di rilevare che nei doveri del dipendente che ha rappresentato l’amministrazione senza effettuare (per necessità o per scelta) una conveniente elezione di domicilio rientra anche quello di vigilare onde poter acquisire notizia tempestiva delle notifiche fattegli presso la cancelleria. Anche in tal caso quindi il diritto di difesa non riceve un “vulnus” dalla norma di cui si tratta ma da eventuali disfunzioni organizzative, ossia da circostanze che in questa sede non possono avere rilievo.
21. Può conclusivamente affermarsi pertanto che quando l’amministrazione statale sia stata in giudizio avvalendosi di un proprio dipendente, secondo lo schema di cui all’art. 417 bis c.p.c., la notifica della sentenza ai fini del decorso del termine di impugnazione va effettuata allo stesso dipendente.
22. Sulla base di tale principio va accolto il primo motivo diricorso con conseguente assorbimento del secondo. La sentenza deve esser cassata senza rinvio, dato che il processo non poteva esser proseguito, essendosi formato il giudicato sulla sentenza di primo grado.
La Corte stima opportuno compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Accoglie il primo motivo del ricorso, assorbito il secondo; cassa senza rinvio la sentenza impugnata. Compensa le spese dell’intero giudizio.
Così deciso in Roma, il 8 gennaio 2008.
Depositato in Cancelleria il 22 febbraio 2008