Percorso giuridico della dematerializzazione dell’attività amministrativa degli istituti scolastici

Una Scuola 4.0 non può prescindere da una ristrutturazione tecnologica complessiva, che coinvolga in un’ottica sinergica l’attività didattica e l’attività burocratico-gestionale degli Istituti scolastici; il tutto può essere sintetizzato con due termini: digitalizzazione e dematerializzazione.

Dal punto di vista didattico i principali obiettivi di una tale ristrutturazione sono:

  1. sviluppare l’e-learning e il blended-learning;
  2. consentire la metodologia della flipped classroom;
  3. ampliare la possibilità di attività laboratoriali on line;
  4. favorire sistemi di tutoraggio a distanza a favore degli studenti;
  5. favorire la costituzione di gruppi di studio e di ricerca, anche con studenti di altri Istituti scolastici;
  6. favorire la disponibilità di materiale didattico condiviso;
  7. favorire l’organizzazione di attività di recupero e/o di approfondimento a distanza;
  8. favorire la partecipazione all’attività didattica di esperti esterni;
  9. dare trasparenza all’attività didattica;
  10. …..

Invece dal punto di vista burocratico-gestionale, i principali obiettivi sono:

  1. aumentare l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa;
  2. aumentare la trasparenza dell’azione amministrativa;
  3. semplificare e migliorare i flussi comunicativi interne;
  4. semplificare e migliorare i flussi comunicativi con l’utenza e gli altri soggetti esterni;
  5. garantire la tracciabilità dell’azione amministrativa;
  6. semplificare il soddisfacimento degli accessi agli atti e dell’accesso civico (generalizzato e non);
  7. ridurre i costi di gestione, ad esempio azzerando i costi per le fotocopie;
  8. ….

Ad oggi i principali strumenti di tale rivoluzione tecnologica sono:

  1. un’adeguata rete di connessione ad Internet, con particolare riferimento alla disponibilità di un adeguato sistema di wi-fi;
  2. un adeguato server e/o un adeguato spazio in cloud, con i relativi sistemi di protezione;
  3. il sito web dell’Istituto scolastico;
  4. l’adozione del registro elettronico;
  5. la disponibilità per ogni studente di un adeguato device, che gli consenta i collegamenti al sistema informatico dell’Istituto scolastico frequentato;
  6. la presenza in ogni classe di un personal computer e di una lavagna interattiva multimediale ( o di analoghi strumenti di nuova generazione);
  7. un sistema di protocollo informatizzato, che registra i flussi documentali in entrata (anche smistandoli) e in uscita;
  8. un sistema in rete che colleghi i vari uffici amministrativi dell’Istituto scolastico, e ad essi il personale ata tecnico, e i collaboratori scolastici;
  9. un sistema informatico che dematerializzi tutta la documentazione prodotta e ricevuta dall’Istituto scolastico.

Senza questi strumenti, è quasi impossibile attuare due termini diventati molto noti a causa della pandemia da COVID- 19: DAD e smart working.

In riferimento all’area burocratico-amministrativa degli Istituti scolastici gli elementi costitutivi di una segreteria 4.0 sono:

  1. il protocollo informatico;
  2. la classificazione e fascicolazione informatica dei documenti;
  3. la firma digitale;
  4. la pec;
  5. la conservazione/archiviazione dei documenti informatici.

Di seguito un breve e sintetico elenco dei principali passaggi giuridici della digitalizzazione e dematerializzazione dell’attività amministrativa degli Istituti scolastici.

Il d.lgs. n. 82/2005 è la prima e fondamentale tappa di questo processo; in particolare si evidenziano i seguenti articoli.

L’art. 23, ter, che recita:

Gli atti formati dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle stesse, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi o identici tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge.”

L’art. 40, che recita:

“1. Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti, inclusi quelli inerenti ad albi, elenchi e pubblici registri, con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all’articolo 71.”

L’art. 42 che, in relazione ai documenti cartacei prodotti prima del decreto legislativo in oggetto, recita:

“1. Le pubbliche amministrazioni valutano in termini di rapporto tra costi e benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti cartacei dei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione e provvedono alla predisposizione dei conseguenti piani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici, nel rispetto delle Linee guida.”

L’art. 44, che recita:

“1. Il sistema di gestione informatica dei documenti delle pubbliche amministrazioni, di cui all’articolo 52 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, è organizzato e gestito, anche in modo da assicurare l’indicizzazione e la ricerca dei documenti e fascicoli informatici attraverso il sistema di cui all’articolo 40-ter nel rispetto delle Linee guida.

1-bis. Il sistema di gestione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni è gestito da un responsabile che opera d’intesa con il dirigente dell’ufficio di cui all’articolo 17 del presente Codice, il responsabile del trattamento dei dati personali di cui all’articolo 29 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, ove nominato, e con il responsabile del sistema della conservazione dei documenti informatici, nella definizione e gestione delle attività di rispettiva competenza. Almeno una volta all’anno il responsabile della gestione dei documenti informatici provvede a trasmettere al sistema di conservazione i fascicoli e le serie documentarie anche relative a procedimenti non conclusi.

1-ter.In tutti i casi in cui la legge prescrive obblighi di conservazione, anche a carico di soggetti privati, il sistema di conservazione dei documenti informatici assicura, per quanto in esso conservato, caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità, reperibilità, secondo le modalità indicate nelle Linee guida.
(comma così modificato dall’art. 25, comma 1, lettera f), legge n. 120 del 2020)

1-quater. Il responsabile della conservazione, che opera d’intesa con il responsabile del trattamento dei dati personali, con il responsabile della sicurezza e con il responsabile dei sistemi informativi, può affidare, ai sensi dell’articolo 34, comma 1-bis, lettera b), la conservazione dei documenti informatici ad altri soggetti, pubblici o privati, che offrono idonee garanzie organizzative, e tecnologiche e di protezione dei dati personali. Il responsabile della conservazione della pubblica amministrazione, che opera d’intesa, oltre che con i responsabili di cui al comma 1-bis, anche con il responsabile della gestione documentale, effettua la conservazione dei documenti informatici secondo quanto previsto all’articolo 34, comma 1-bis.”

Si tratta di un articolo che introduce due figure, che devono essere presenti in ambito scolastico:

  1. il responsabile della gestione dei documenti informatici;
  2. il responsabile della conservazione dei documenti informatici.

L’art. 71, comma 1, che recita:

“1. L’AgID, previa consultazione pubblica da svolgersi entro il termine di trenta giorni, sentiti le amministrazioni competenti e il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, nonché acquisito il parere della Conferenza unificata, adotta Linee guida contenenti le regole tecniche e di indirizzo per l’attuazione del presente Codice. Le Linee guida divengono efficaci dopo la loro pubblicazione nell’apposita area del sito Internet istituzionale dell’AgID e di essa ne è data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Le Linee guida sono aggiornate o modificate con la procedura di cui al primo periodo.”

Per quanto sopra esposto le linee guida A.G.I.D. (Agenzia per l’Italia Digitale) hanno natura giuridica vincolante.

Successivamente la legge n. 135/2012 ha previsto le iscrizioni on line, il registro elettronico di classe, e l’informatizzazione delle comunicazioni scuola-utenza, ivi compreso l’invio informatico della pagella (che diventa obbligatorio).

Il decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012 n. 135 recita:

“Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini. Titolo II – Riduzione della spesa delle amministrazioni statali e degli enti non territoriali Art. 7 – Riduzione della spesa della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri (…)

  1. Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca predispone entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto un Piano per la dematerializzazione delle procedure amministrative in materia di istruzione, università e ricerca e dei rapporti con le comunità dei docenti, del personale, studenti e famiglie.
  2. A decorrere dall’anno scolastico 2012-2013, le iscrizioni alle istituzioni scolastiche statali di ogni ordine e grado per gli anni scolastici successivi avvengono esclusivamente in modalità on line attraverso un apposito applicativo che il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca mette a disposizione delle scuole e delle famiglie.
  3. A decorrere dall’’anno scolastico 2012-2013 le istituzioni scolastiche ed educative redigono la pagella degli alunni in formato elettronico.
  4. La pagella elettronica ha la medesima validità legale del documento cartaceo ed è resa disponibile per le famiglie sul web o tramite posta elettronica o altra modalità digitale. Resta comunque fermo il diritto dell’’interessato di ottenere su richiesta gratuitamente copia cartacea del documento redatto in formato elettronico.
  5. A decorrere dall’anno scolastico 2012-2013 le istituzioni scolastiche e i docenti adottano registri on line e inviano le comunicazioni agli alunni e alle famiglie in formato elettronico.
  6. All’attuazione delle disposizioni del presente articolo si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.”

A seguito della legge n. 135/2012, la circolare n. 64/2013 del MIUR dava precise indicazioni agli Istituti scolastici per il sostegno finanziario ai processi di dematerializzazione:

“A tal proposito, la Legge 135/2012 rappresenta un decisivo impulso al processo di dematerializzazione in atto, mirando a limitare sempre più l’uso della documentazione cartacea nella Pubblica amministrazione ed ad implementare le comunicazioni in formato digitale.

Pertanto, si invitano le Istituzioni scolastiche ad utilizzare i fondi in questione per tutte le attività relative all’accompagnamento del processo di dematerializzazione, tenuto conto delle esigenze specifiche di ogni Istituzione scolastica, con particolare riguardo alla necessità di coprire i costi relativi alle iniziative connesse all’adozione dei registri on line e alle comunicazioni scuola-famiglia in modalità digitale.”

 

Il DPCM 3 dicembre 2013 ha poi indicato le “Regole tecniche per il protocollo informatico”; il DPCM 13.11.2014 ha invece indicato le modalità di conservazione dei documenti informatici.

A seguito dei citati DPCM, l’A.G.I.D. emanava varie linee guida in merito.

La legge n. 107/2015 ha dato quindi avvio all’inizio del 2017 al Piano Nazionale Scuola Digitale (PNSD).

Il PNSD a sua volta si fonda su:

  1. dotazione a tutti gli Istituti scolastici della banda larga;
  2. spazi ed ambienti tecnologicamente avanzati per l’apprendimento;
  3. ambienti per la didattica digitale integrata;
  4. potenziamento dei laboratori di informatica;
  5. edilizia scolastica innovativa;
  6. identità digitale;
  7. profilo digitale per ogni studente;
  8. profilo digitale per ogni docente;
  9. formazione per studenti e per il personale;
  10. l’amministrazione digitale.

In merito all’amministrazione digitale, gli obiettivi che venivano definiti dal PNSD erano:

1) completare la digitalizzazione dell’amministrazione scolastica e della didattica e diminuire i processi che utilizzano solo carta;

2) potenziare i servizi digitali scuola-famiglia-studente;

3) aprire i dati e servizi della scuola a cittadini e imprese.

In particolare nel PNSD si può leggere (pag. 63):

La linea di intervento prioritaria per il futuro richiede di intensificare l’azione di semplificazione e dematerializzazione amministrativa: occorre completare la piena digitalizzazione delle segreterie scolastiche – con soluzioni sia di guida sia di supporto alla gestione documentale, che prevedano la conservazione sostitutiva dei documenti delle scuole, alla gestione del fascicolo elettronico del docente e dello studente e all’archivio virtuale – per aumentarne l’efficienza e, in particolare, migliorare il lavoro del personale interno.”

Nel 2019 la Corte dei Conti ha affrontato la questione della digitalizzazione/dematerializzazione nell’ambito degli Istituti scolastici, in un rapporto dal titolo” L’EVOLUZIONE DEL PIANO PER LA DEMATERIALIZZAZIONE DELLE PROCEDURE AMMINISTRATIVE NEL MIUR E NELLE SCUOLE”.

A pag. 13 del citato rapporto si può leggere:

Infine, il Ministero ha rappresentato che lo strumento “scrivania virtuale”, che permette di realizzare un sistema di workflow documentale, consente la redazione collaborativa dei documenti, il supporto al processo di approvazione, la firma e la protocollazione da parte degli uffici compenti, secondo il flusso di lavoro previsto per ogni procedimento.”

In conclusione si citano Le linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici dell’A.G.I.D. (2021), che riprendono quanto già indicato in precdenti linee guida.

In particolare a pag. 33 si può leggere:

I ruoli individuati nel processo di conservazione sono: a) titolare dell’oggetto della conservazione; b) produttore dei PdV; c) utente abilitato; d) responsabile della conservazione e) conservatore. Nelle Pubbliche Amministrazioni, il ruolo di produttore del PdV è svolto da persona interna alla struttura organizzativa. L’utente abilitato può richiedere al sistema di conservazione l’accesso ai documenti per acquisire le informazioni di interesse nei limiti previsti dalla legge e nelle modalità previste dal manuale di conservazione. Nelle Pubbliche Amministrazioni il responsabile della gestione documentale o il coordinatore della gestione documentale, ove nominato, svolge il ruolo di produttore di PdV e assicura la trasmissione del pacchetto di versamento al sistema di conservazione, secondo le modalità operative definite nel manuale di conservazione. Nel caso di affidamento a terzi, il produttore di PdV provvede a generare e trasmettere al sistema di conservazione i pacchetti di versamento nelle modalità e con i formati concordati con il conservatore e descritti nel manuale di conservazione del sistema di conservazione. Provvede inoltre a verificare il buon esito della operazione di trasferimento al sistema di conservazione tramite la presa visione del rapporto di versamento prodotto dal sistema di conservazione stesso.”

Il responsabile della conservazione (pag. 34) è:

a) è un ruolo previsto dall’organigramma del Titolare dell’oggetto di conservazione; b) è un dirigente o un funzionario interno formalmente designato e in possesso di idonee competenze giuridiche, informatiche ed archivistiche; c) può essere svolto dal responsabile della gestione documentale o dal coordinatore della gestione documentale, ove nominato.”

Invece in merito al manuale di conservazione (pag. 35), si può leggere:

Il manuale di conservazione è un documento informatico che deve illustrare dettagliatamente l’organizzazione, i soggetti coinvolti e i ruoli svolti dagli stessi, il modello di funzionamento, la descrizione del processo, la descrizione delle architetture e delle infrastrutture utilizzate, le misure di sicurezza adottate e ogni altra informazione utile alla gestione e alla verifica del funzionamento, nel tempo, del sistema di conservazione. Il manuale di conservazione, inoltre, deve riportare: a) i dati dei soggetti che nel tempo hanno assunto la responsabilità del sistema di conservazione, descrivendo in modo puntuale, in caso di delega, i soggetti, le funzioni e gli ambiti oggetto della delega stessa; b) la struttura organizzativa comprensiva delle funzioni, delle responsabilità e degli obblighi dei diversi soggetti che intervengono nel processo di conservazione; c) la descrizione delle tipologie degli oggetti digitali sottoposti a conservazione, comprensiva dell’indicazione dei formati gestiti, dei metadati da associare alle diverse tipologie di oggetti e delle eventuali eccezioni; d) la descrizione delle modalità di presa in carico di uno o più pacchetti di versamento, comprensiva della predisposizione del rapporto di versamento; e) la descrizione del processo di conservazione e del trattamento dei pacchetti di archiviazione; f) la modalità di svolgimento del processo di esibizione e di esportazione dal sistema di conservazione con la produzione del pacchetto di distribuzione; g) la descrizione del sistema di conservazione, comprensivo di tutte le componenti tecnologiche, fisiche e logiche, opportunamente documentate e delle procedure di gestione e di evoluzione delle medesime; h) la descrizione delle procedure di monitoraggio della funzionalità del sistema di conservazione e delle verifiche sull’integrità degli archivi con l’evidenza delle soluzioni adottate in caso di anomalie; i) la descrizione delle procedure per la produzione di duplicati o copie; j) i tempi entro i quali le diverse tipologie di oggetti digitali devono essere trasferite in conservazione ed eventualmente scartate, qualora, nel caso delle Pubbliche Amministrazioni, non siano già indicati nel piano di conservazione allegato al manuale di gestione documentale; k) le modalità con cui viene richiesta la presenza di un pubblico ufficiale, indicando anche quali sono i casi per i quali è previsto il suo intervento; l) le normative in vigore nei luoghi dove sono conservati gli oggetti digitali. Le Pubbliche Amministrazioni sono tenute a redigere, adottare con provvedimento formale e pubblicare sul proprio sito istituzionale il Manuale di conservazione. La pubblicazione è realizzata in una parte chiaramente identificabile dell’area “Amministrazione trasparente” prevista dall’art. 9 del d.lgs. 33/2013. In caso di affidamento del servizio di conservazione ad un conservatore esterno, le Pubbliche Amministrazioni possono descrivere nel proprio manuale anche le attività del processo di conservazione affidate al conservatore, in conformità con il contenuto del manuale di conservazione predisposto da quest’ultimo, o rinviare, per le parti di competenza, al manuale del conservatore esterno. Resta fermo l’obbligo in carico alla Pubblica Amministrazione di individuare e pubblicare i tempi di versamento, le tipologie documentali trattate, i metadati, le modalità di trasmissione dei PdV e le tempistiche di selezione e scarto dei propri documenti informatici. Resta ferma inoltre la competenza del Ministero dei beni e delle attività culturali e del Turismo in materia di tutela dei sistemi di conservazione sugli archivi pubblici e privati che rivestono interesse storico particolarmente importante, così come disciplinato dalla normativa sui beni culturali.”

Ovviamente i processi di digitalizzazione/dematerializzazione devono raffrontarsi sempre con le esigenze previste dalla normativa sul trattamento dei dati personali, e sulla privacy; ne consegue che il GDO ex Reg. EU n. 679/2016 risulta essere un fondamentale attore nella gestione di questi processi.

Nel 2014, la Kion, società specializzata in tecnologie per la didattica, pubblicava gli esiti di una ricerca rivolta ai dirigenti scolastici sul tema della dematerializzazione da cui emergeva che secondo il 42% degli intervistati l’ambito prioritario della dematerializzazione era quello del registro di classe e dei docenti, e a seguire i certificati degli studenti (23%), le comunicazioni con le famiglie (22%), gli archivi delle verifiche (12%), e altro il 2%.

In sintesi, in base al percorso giuridico esaminato, gli Istituti scolastici devono:

  1. digitalizzare le segreterie amministrative;
  2. dematerializzare l’attività documentale;
  3. pianificare attraverso il Programma Annuale il mantenimento e lo sviluppo di un piano digitale che riguardi la didattica e l’attività amministrativa;
  4. individuare le figure di sistema previste dal d.lgs n. 82/2005 e dalle Linee Guida dell’A.G.I.D.;
  5. produrre e pubblicare sul sito web dell’Istituto scolastico il manuale di conservazione dei documenti informatici.

In altri termini ogni istituto scolastico deve operare per divenire una scuola digitale/dematerializzata, efficace ed efficiente, che non utilizza carta, sempre interconnessa al suo interno e all’esterno, trasparente, capace di dare servizi on line, e con un clic risposte alle esigenze documentali dell’utenza e dei cittadini in genere.

Giovanni Paciariello, Presidente dell’Associazione Papa Giovanni Paolo II, che opera a tutela dei diritti degli studenti, e dirigente scolastico in quiescenza.